如何推進(jìn)環(huán)境與健康工作?
發(fā)布時(shí)間:2015-02-03 閱讀次數:8270
近年來(lái),環(huán)境污染已成為影響公眾健康的危害因素之一。每一次環(huán)境事件都牽動(dòng)著(zhù)公眾敏感脆弱的神經(jīng),“十一五”以來(lái)發(fā)生的Ⅲ級及以上環(huán)境事件中,25%存在健康損害風(fēng)險。環(huán)境污染加劇或其相對重要性上升帶來(lái)的健康風(fēng)險日益凸顯,而且這種健康風(fēng)險在短期內難以得到解決,我國面臨著(zhù)環(huán)境與健康問(wèn)題的重大挑戰。新《環(huán)境保護法》明確了環(huán)境與健康保護制度,為加速推進(jìn)環(huán)境與健康工作提供了法律依據與支撐。加強環(huán)境與健康工作是生態(tài)文明建設的重要組成部分,是我國環(huán)境保護實(shí)現環(huán)境管理戰略轉型的必然選擇,為此,本刊就環(huán)境與健康這一廣受關(guān)注的問(wèn)題專(zhuān)訪(fǎng)了環(huán)境保護部科技標準司司長(cháng)熊躍輝。
環(huán)境與健康問(wèn)題形勢緊迫
中國環(huán)境管理:新《環(huán)境保護法》突出了“保障公眾健康”,是不是可以說(shuō)形勢所迫?
熊躍輝:環(huán)境污染導致人群健康損害是目前人民群眾最為關(guān)注的民生問(wèn)題之一。環(huán)境污染導致人群健康損害后果嚴重、危害范圍大,加之由于健康危害效應時(shí)間滯后等因素使其具有非常強的隱蔽性,往往等到發(fā)現問(wèn)題已為時(shí)過(guò)晚。近年來(lái),一些與環(huán)境污染相關(guān)疾病總體呈上升趨勢,局部地區存在環(huán)境污染帶來(lái)健康風(fēng)險的問(wèn)題,我國居民暴露于現代和傳統雙重的環(huán)境健康風(fēng)險壓力之中。既有因居住點(diǎn)靠近石化、煉焦、火力發(fā)電等重點(diǎn)排污企業(yè)和交通干道,土法取暖、做飯,飲用水不安全,生活垃圾處理不善等傳統環(huán)境健康風(fēng)險,又有因大氣污染、水污染、土壤污染等造成的潛在現代環(huán)境健康風(fēng)險。像大氣污染方面,國內外研究結果一直確證了大氣污染會(huì )增加居民心腦血管系統疾病、呼吸系統疾病的死亡風(fēng)險,與生態(tài)環(huán)境、生活方式有關(guān)的肺癌死亡呈明顯上升趨勢,城市居民肺癌死亡率高于農村。能否解決環(huán)境與健康問(wèn)題,已經(jīng)成為群眾評價(jià)政府執政能力的重要標準之一。加強環(huán)境與健康工作是回應廣大人民群眾關(guān)切、體現政府執政為民的重要舉措,表明了政府向污染宣戰的決心。
中國環(huán)境管理:從2007年發(fā)布《國家環(huán)境與健康行動(dòng)計劃(2007-2015)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)計劃》)以來(lái),我國共出臺了《關(guān)于成立國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導小組的通知》、《國家環(huán)境保護“十二五”環(huán)境與健康工作規劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》)等10部環(huán)境與健康相關(guān)政策性文件,今年是《行動(dòng)計劃》和《規劃》的收官之年,您如何評價(jià)它們這些年的實(shí)施效果?
熊躍輝:這些政策逐步確立了環(huán)境與健康工作是環(huán)境保護的重點(diǎn)工作之一,初步提出了環(huán)境與健康工作的組織領(lǐng)導與基本職責,逐漸明確了風(fēng)險管理是環(huán)境與健康工作的主要目標,形成了以包括環(huán)境污染與健康調查、環(huán)境與健康風(fēng)險評估、重金屬等主要污染物健康危害監測等為主要內容的環(huán)境與健康風(fēng)險管理。“十一五”以來(lái),環(huán)境保護部環(huán)境與健康工作經(jīng)費累計安排資金1.80億,共開(kāi)展環(huán)境與健康基礎調查12項、環(huán)境與健康管理政策標準研究13項。進(jìn)行了一系列基礎調查和研究工作,如重點(diǎn)地區環(huán)境與健康調查、大氣污染對城市居民死亡影響研究、中國人群環(huán)境暴露行為模式研究、環(huán)境與健康風(fēng)險評價(jià)方法學(xué)研究、環(huán)境與健康綜合監測體系建設、環(huán)境污染對出生缺陷影響形勢分析等,在了解環(huán)境污染對人群健康不良影響方面獲得了一些研究成果,加強了這方面的宣傳教育和學(xué)術(shù)交流。同時(shí),這些調查研究成果又進(jìn)一步為環(huán)境管理工作提供了支持。這期間,我們還建設了環(huán)境與健康信息共享服務(wù)系統,為今后進(jìn)一步加強環(huán)境與健康公共服務(wù)奠定了基礎。
但是總體來(lái)說(shuō),我們應對和解決重大環(huán)境與健康問(wèn)題的能力還比較薄弱。從機構設置看,行政管理職能交叉制約了環(huán)境與健康工作的系統推進(jìn),環(huán)境與健康工作未納入地方政府社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃;從科研方面看,目前環(huán)境與健康領(lǐng)域缺乏優(yōu)秀的領(lǐng)軍人才和強大的支撐隊伍,長(cháng)期的系統化基礎研究不足,缺少規范的環(huán)境與健康調查技術(shù)方法,研究成果對管理決策的支持不夠;從管理手段與方法看,還缺乏真正符合環(huán)境與健康工作需要的法律制度和標準基準,現行的許多環(huán)境管理制度及管理目標大多缺乏與健康問(wèn)題的銜接,一些與環(huán)境與健康問(wèn)題密切相關(guān)的重要環(huán)境管理制度仍未建立起來(lái)。
環(huán)境管理制度制約能力提升
中國環(huán)境管理:您認為這些問(wèn)題出現的原因在哪里?
熊躍輝:我們目前應對和解決重大環(huán)境與健康問(wèn)題的能力還比較薄弱,這與多方面的因素有關(guān),上面已經(jīng)提到了,我認為最根本的原因是我們的環(huán)境管理制度,目前的環(huán)境管理制度無(wú)法很好地適應形勢和工作的要求。一是,控制因素上的單一性、減排機制上的不系統性,導致與環(huán)境質(zhì)量改善的不匹配性。目前的控制因素主要集中在二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮排放總量四個(gè)污染物指標上,注重末端減排,而環(huán)境是個(gè)復雜系統,不只與這四類(lèi)污染物有關(guān)系,且關(guān)乎生產(chǎn)的全生命周期,所以往往是總量控制指標完成了,但環(huán)境依然繼續在惡化。二是,執行上不到位,政策、決策落不了地。這在環(huán)境領(lǐng)域是個(gè)突出的共性問(wèn)題,很多環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生不是沒(méi)想到,而是沒(méi)管到,環(huán)境領(lǐng)域有政策、有法律、有標準,就是沒(méi)執行,不好管、不敢管、不會(huì )管。但是我們相信這種狀態(tài)在新的《環(huán)境保護法》實(shí)施后會(huì )逐步改觀(guān),環(huán)保部門(mén)的執法權力在加強,那些真正污染環(huán)境、損害老百姓健康的企業(yè)和行為必須要控制住。三是,管理機制偏差,壓力倒置?,F在環(huán)境行政壓力最大的是基層環(huán)保部門(mén),可以說(shuō)是任務(wù)重、經(jīng)費少、人員弱、責任大。一些地方的基層環(huán)保部門(mén)既缺乏專(zhuān)業(yè)人員,又缺乏專(zhuān)業(yè)手段,有的地方甚至還是采用“人盯”的治理策略,這種落后的手段肯定是難以管住復雜的環(huán)境問(wèn)題的,而出了事問(wèn)責首當其沖的卻又是這些人,這種管理機制上的偏差要逐步糾正。環(huán)境問(wèn)題已被提升至與經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )問(wèn)題同等重要的高度,要真正加大地方政府對地方環(huán)境問(wèn)題的行政責任,只有地方政府充分重視環(huán)境問(wèn)題,中央的政策、決策才能在地方很好地貫徹、落實(shí)。四是,缺乏精細化的管理措施。目前,各項環(huán)境管理制度之間缺乏銜接,排污許可證、環(huán)評各打天下,污染治理方面污防司一統天下,各個(gè)制度、部門(mén)之間沒(méi)有很好地形成合力。
今后環(huán)境與健康工作的三大原則
中國環(huán)境管理:健康是制定環(huán)境治理政策最重要的推動(dòng)力。今年是新環(huán)保法的實(shí)施元年,新的《大氣污染防治法》修訂草案也提上了議事日程,環(huán)境管理正在由總量控制和污染防治轉向質(zhì)量改善。這種環(huán)保管理思路上的轉變對于今后工作的推進(jìn)有哪些影響與變化?
熊躍輝:一是,“健康優(yōu)先”,改革創(chuàng )新。我們必須正面我國面臨的環(huán)境與健康現實(shí)問(wèn)題,充分考慮社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平,以“健康優(yōu)先”的理念對現行環(huán)境保護相關(guān)政策和制度進(jìn)行改革,創(chuàng )新環(huán)境保護工作體制機制。
二是,風(fēng)險管理、標本兼治。要以環(huán)境與健康管理為抓手,在采取針對性的措施解決當前影響公眾健康的環(huán)境問(wèn)題的同時(shí),綜合運用法律、行政、經(jīng)濟政策等多種手段從根本上降低環(huán)境污染導致的健康風(fēng)險。
三是,環(huán)保統籌、部門(mén)協(xié)作?;?ldquo;預防為主、風(fēng)險管理”的理念,充分整合利用現有工作基礎與資源,建立環(huán)保部門(mén)牽頭統籌、衛生和其他部門(mén)協(xié)作的環(huán)境與健康工作管理機制。
今后要爭取建立基于健康風(fēng)險管理的環(huán)境與健康管理基本制度,推動(dòng)環(huán)境與健康工作成為環(huán)境保護的重要常規工作內容,增強應對和解決環(huán)境污染健康損害問(wèn)題的能力。力爭到2020年在全國范圍內建立起較為完善的環(huán)境與健康工作網(wǎng)絡(luò ),環(huán)境污染導致的健康風(fēng)險得到有效控制。
管理制度改革創(chuàng )新護航“健康優(yōu)先”
中國環(huán)境管理:您能說(shuō)說(shuō)在制度的改革創(chuàng )新過(guò)程中,應該如何體現“健康優(yōu)先”的理念嗎?
熊躍輝:一是,可以以健康風(fēng)險為重要約束條件進(jìn)行環(huán)境功能區劃分管理。以環(huán)境污染健康損害風(fēng)險為約束指標,確定重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域環(huán)境風(fēng)險,在環(huán)境健康風(fēng)險評估的基礎上,合理規劃城鎮和產(chǎn)業(yè)布局,劃定“健康紅線(xiàn)”,引導人口分布到合適居住的區域。對于已經(jīng)發(fā)生或者具有潛在公共健康損害風(fēng)險的區域,嚴格實(shí)施環(huán)境準入政策。
二是,將健康影響評估作為核心內容納入建設項目環(huán)境影響評價(jià)和規劃環(huán)境影響評價(jià)。強化建設項目和現有企業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估和監管,針對高危企業(yè)開(kāi)展環(huán)境污染健康影響評估,提出防止污染、保障公眾健康和避免造成生態(tài)破壞等方面的對策措施。
三是,對于污染場(chǎng)地修復后再利用的區域開(kāi)展環(huán)境與健康風(fēng)險評估。加強未開(kāi)發(fā)利用污染場(chǎng)地的環(huán)境管理,根據后續土地利用目的開(kāi)展環(huán)境與健康風(fēng)險評估,并發(fā)布重污染場(chǎng)地的環(huán)境健康風(fēng)險評估結果。
四是,將解決影響公眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題作為環(huán)境績(jì)效評價(jià)和考核的重要指標。建立以健康效益為重要內容的環(huán)境績(jì)效評價(jià)和考核制度,督促地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟和城市規劃中嚴守“健康紅線(xiàn)”,對于因環(huán)境污染健康損害問(wèn)題而導致發(fā)生重大群體性事件的地方政府實(shí)行“一票否決”。
五是,建立基于健康基準的環(huán)境標準制修訂管理機制。在環(huán)境標準制修訂過(guò)程中,以滿(mǎn)足保障公眾健康的需要為基本原則,對于基礎數據比較完備的化學(xué)物質(zhì),在充分考慮健康基準的條件下制定環(huán)境質(zhì)量標準。要建立以人群健康風(fēng)險控制為約束條件的環(huán)境容量估算方法,從而結合具體區域環(huán)境污染源的分布情況和生產(chǎn)情況,確定相關(guān)污染物的排放標準。
六是,將環(huán)境污染健康損害賠償作為重要內容納入環(huán)境損害賠償。制定環(huán)境健康損害鑒別標準和技術(shù)規范,認定相關(guān)專(zhuān)業(yè)機構資質(zhì),探索建立以應對環(huán)境污染健康損害補償和賠償為主要目的的排污收費、環(huán)境稅、超級基金、環(huán)境責任保險等籌資機制,形成適合我國國情的環(huán)境污染健康損害賠償制度。
風(fēng)險管理是環(huán)境與健康工作的核心
中國環(huán)境管理:您認為當前環(huán)境與健康工作的核心是什么?
熊躍輝:環(huán)境與健康問(wèn)題的影響因素很多,從環(huán)境與健康發(fā)展歷史看,具有清晰因果關(guān)系的案例在現實(shí)中是少之又少,多數情形是環(huán)境污染與健康的關(guān)系并不清楚。鑒于環(huán)境污染對健康影響具有暴露水平低、潛伏期長(cháng)、影響因素多、因果關(guān)系確定難等特點(diǎn),應以加強環(huán)境與健康風(fēng)險管理為工作核心,以努力將污染物健康風(fēng)險控制在可接受水平為工作目標。美國、日本等發(fā)達國家實(shí)踐證明,把健康風(fēng)險評估貫徹到環(huán)境監測預警、環(huán)境監督管理、環(huán)境影響評價(jià)、污染防治和環(huán)境宣傳教育工作中是環(huán)保部門(mén)實(shí)現風(fēng)險管理的最佳切入點(diǎn)。切實(shí)貫徹多部門(mén)協(xié)作、預防為主、綜合防治的方針政策,我國的環(huán)境與健康問(wèn)題就會(huì )逐步得到有效預防和控制。
今年的三大工作重點(diǎn)
中國環(huán)境管理:請您具體談?wù)劷衲戥h(huán)境與健康的工作重點(diǎn),有哪些標準或政策可能出臺?
熊躍輝:今年及今后一段時(shí)間內的工作重點(diǎn)就是推動(dòng)環(huán)境與健康工作成為環(huán)境保護的重要常規工作內容。一是對于環(huán)境污染問(wèn)題突出或者居民反映強烈的高環(huán)境風(fēng)險的區域開(kāi)展環(huán)境與健康調查。掌握人群環(huán)境污染物負荷水平、健康危害狀況等實(shí)際情況,為確定區域性?xún)?yōu)先控制環(huán)境污染物名單、制定環(huán)境污染健康損害認定標準并進(jìn)行健康損害補償提供依據。
二是開(kāi)展環(huán)境與健康綜合監測。環(huán)保部門(mén)負責篩選與識別環(huán)境污染健康損害高風(fēng)險點(diǎn)位,以防范健康風(fēng)險為目的,根據區域內環(huán)境污染源分布狀況和排放污染物情況,確定特征污染物,圍繞居民的生活模式合理設置監測點(diǎn)和差別化的環(huán)境監測項目,逐步實(shí)現環(huán)境與健康監測常規化。
三是針對重點(diǎn)區域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)開(kāi)展環(huán)境與健康風(fēng)險評估。編制和發(fā)布環(huán)境與健康風(fēng)險評估技術(shù)指南,建立環(huán)境與健康高風(fēng)險行業(yè)和企業(yè)目錄,建立以健康影響評價(jià)為核心的建設項目環(huán)境影響后評估制度。
新《環(huán)境保護法》第39條明確了國家環(huán)境和健康工作的主要內容,這是第一次把環(huán)境與健康管理工作在法律層面上進(jìn)行明確,但僅為原則性規定。為了增強法律的可操作性,我們今年正在研究出臺《關(guān)于推進(jìn)國家環(huán)境與健康工作指導意見(jiàn)》,做好頂層設計工作,抓緊制定發(fā)布《環(huán)境與健康工作管理辦法》,以此推動(dòng)環(huán)境責任保險、環(huán)境污染健康損害鑒定、環(huán)境健康風(fēng)險評估等法律法規文件的制定。
以“多元共治”理念做好信息公開(kāi)和公眾參與
中國環(huán)境管理:公眾健康問(wèn)題是一個(gè)非常敏感的話(huà)題,新《環(huán)境保護法》強調了“信息公開(kāi)和公眾參與”,而信息公開(kāi)是一柄雙刃劍,用得好能夠對工作起到監督、促進(jìn)作用,用的不好反而可能造成誤解甚至是事件、沖突。環(huán)境與健康方面能否公開(kāi)、公開(kāi)什么、怎樣公開(kāi)將非??简炚膱陶芰εc工作智慧,在這方面您如何看?
熊躍輝:新環(huán)保法的一個(gè)重要立法理念就是多元共治,應對環(huán)境與健康問(wèn)題離不開(kāi)全社會(huì )的關(guān)注與參與。
從企業(yè)角度看,排污企業(yè)應不斷推進(jìn)技術(shù)革新以減小生產(chǎn)活動(dòng)中排放的污染物對人群健康的影響。企業(yè)要積極履行環(huán)保責任,大力發(fā)展環(huán)保技術(shù),重視生產(chǎn)全過(guò)程的污染防治,對可能產(chǎn)生嚴重健康危害的污染物進(jìn)行監測,主動(dòng)開(kāi)展環(huán)境與健康風(fēng)險評估。
從公眾角度看,國家和政府應指導公眾積極參與環(huán)境與健康問(wèn)題的應對。要不斷提高公眾環(huán)境意識,推動(dòng)《“同呼吸、共奮斗”公民行為準則》的落實(shí)。
從參與形式看,要將環(huán)境與健康相關(guān)信息納入環(huán)境信息公開(kāi)和環(huán)境宣傳教育內容,不斷創(chuàng )新公眾參與形式。一方面,政府要組織發(fā)布科學(xué)的環(huán)境與健康知識,及時(shí)監測和糾正虛假錯誤信息,積極利用各種媒體宣傳提高公民環(huán)境與健康素養,建立環(huán)境與健康風(fēng)險交流機制,正面引導社會(huì )輿論,努力消除公眾疑慮。另一方面,企業(yè)也可以通過(guò)公益事業(yè)與社區共同建設環(huán)保設施,優(yōu)化環(huán)境,保護社區及公民的健康權益,取得社區居民對于企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的理解與支持,營(yíng)造良好的社區氛圍。
信息化手段助力環(huán)境與健康工作開(kāi)展
中國環(huán)境管理:新《環(huán)境保護法》在總則里提到了“促進(jìn)環(huán)境保護信息化建設”,突出了信息化手段對于環(huán)境保護工作的重要作用,您如何看待信息化對于環(huán)境健康工作的作用?
熊躍輝:加強信息基礎和共享能力建設是環(huán)境與健康能力建設的重要組成部分,今后要進(jìn)一步完善環(huán)境與健康管理技術(shù)支撐體系,提高科技對環(huán)境與健康管理的支撐作用,高度重視環(huán)境與健康基礎信息的獲取。一方面,進(jìn)一步開(kāi)展環(huán)境與健康調查,利用常規或專(zhuān)項調查的方式獲取污染物狀況、暴露方式、人群污染物負荷量、健康效應等各方面的數據,為風(fēng)險管理工作的開(kāi)展提供強有力的科學(xué)保障。另一方面,要繼續建設環(huán)境與健康信息化管理平臺,對各類(lèi)數據進(jìn)行整合加工,形成具有價(jià)值的信息資源,支持環(huán)境健康風(fēng)險管理和決策過(guò)程。充分發(fā)揮信息化在環(huán)境健康相關(guān)數據資源獲取、利用、加工、整合、挖掘等方面的作用,通過(guò)各類(lèi)數據的整合、共享提高環(huán)境健康管理工作效率和效益。
(原文刊登在《中國環(huán)境管理》2015年第1期)
環(huán)境與健康問(wèn)題形勢緊迫
中國環(huán)境管理:新《環(huán)境保護法》突出了“保障公眾健康”,是不是可以說(shuō)形勢所迫?
熊躍輝:環(huán)境污染導致人群健康損害是目前人民群眾最為關(guān)注的民生問(wèn)題之一。環(huán)境污染導致人群健康損害后果嚴重、危害范圍大,加之由于健康危害效應時(shí)間滯后等因素使其具有非常強的隱蔽性,往往等到發(fā)現問(wèn)題已為時(shí)過(guò)晚。近年來(lái),一些與環(huán)境污染相關(guān)疾病總體呈上升趨勢,局部地區存在環(huán)境污染帶來(lái)健康風(fēng)險的問(wèn)題,我國居民暴露于現代和傳統雙重的環(huán)境健康風(fēng)險壓力之中。既有因居住點(diǎn)靠近石化、煉焦、火力發(fā)電等重點(diǎn)排污企業(yè)和交通干道,土法取暖、做飯,飲用水不安全,生活垃圾處理不善等傳統環(huán)境健康風(fēng)險,又有因大氣污染、水污染、土壤污染等造成的潛在現代環(huán)境健康風(fēng)險。像大氣污染方面,國內外研究結果一直確證了大氣污染會(huì )增加居民心腦血管系統疾病、呼吸系統疾病的死亡風(fēng)險,與生態(tài)環(huán)境、生活方式有關(guān)的肺癌死亡呈明顯上升趨勢,城市居民肺癌死亡率高于農村。能否解決環(huán)境與健康問(wèn)題,已經(jīng)成為群眾評價(jià)政府執政能力的重要標準之一。加強環(huán)境與健康工作是回應廣大人民群眾關(guān)切、體現政府執政為民的重要舉措,表明了政府向污染宣戰的決心。
中國環(huán)境管理:從2007年發(fā)布《國家環(huán)境與健康行動(dòng)計劃(2007-2015)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)計劃》)以來(lái),我國共出臺了《關(guān)于成立國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導小組的通知》、《國家環(huán)境保護“十二五”環(huán)境與健康工作規劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》)等10部環(huán)境與健康相關(guān)政策性文件,今年是《行動(dòng)計劃》和《規劃》的收官之年,您如何評價(jià)它們這些年的實(shí)施效果?
熊躍輝:這些政策逐步確立了環(huán)境與健康工作是環(huán)境保護的重點(diǎn)工作之一,初步提出了環(huán)境與健康工作的組織領(lǐng)導與基本職責,逐漸明確了風(fēng)險管理是環(huán)境與健康工作的主要目標,形成了以包括環(huán)境污染與健康調查、環(huán)境與健康風(fēng)險評估、重金屬等主要污染物健康危害監測等為主要內容的環(huán)境與健康風(fēng)險管理。“十一五”以來(lái),環(huán)境保護部環(huán)境與健康工作經(jīng)費累計安排資金1.80億,共開(kāi)展環(huán)境與健康基礎調查12項、環(huán)境與健康管理政策標準研究13項。進(jìn)行了一系列基礎調查和研究工作,如重點(diǎn)地區環(huán)境與健康調查、大氣污染對城市居民死亡影響研究、中國人群環(huán)境暴露行為模式研究、環(huán)境與健康風(fēng)險評價(jià)方法學(xué)研究、環(huán)境與健康綜合監測體系建設、環(huán)境污染對出生缺陷影響形勢分析等,在了解環(huán)境污染對人群健康不良影響方面獲得了一些研究成果,加強了這方面的宣傳教育和學(xué)術(shù)交流。同時(shí),這些調查研究成果又進(jìn)一步為環(huán)境管理工作提供了支持。這期間,我們還建設了環(huán)境與健康信息共享服務(wù)系統,為今后進(jìn)一步加強環(huán)境與健康公共服務(wù)奠定了基礎。
但是總體來(lái)說(shuō),我們應對和解決重大環(huán)境與健康問(wèn)題的能力還比較薄弱。從機構設置看,行政管理職能交叉制約了環(huán)境與健康工作的系統推進(jìn),環(huán)境與健康工作未納入地方政府社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃;從科研方面看,目前環(huán)境與健康領(lǐng)域缺乏優(yōu)秀的領(lǐng)軍人才和強大的支撐隊伍,長(cháng)期的系統化基礎研究不足,缺少規范的環(huán)境與健康調查技術(shù)方法,研究成果對管理決策的支持不夠;從管理手段與方法看,還缺乏真正符合環(huán)境與健康工作需要的法律制度和標準基準,現行的許多環(huán)境管理制度及管理目標大多缺乏與健康問(wèn)題的銜接,一些與環(huán)境與健康問(wèn)題密切相關(guān)的重要環(huán)境管理制度仍未建立起來(lái)。
環(huán)境管理制度制約能力提升
中國環(huán)境管理:您認為這些問(wèn)題出現的原因在哪里?
熊躍輝:我們目前應對和解決重大環(huán)境與健康問(wèn)題的能力還比較薄弱,這與多方面的因素有關(guān),上面已經(jīng)提到了,我認為最根本的原因是我們的環(huán)境管理制度,目前的環(huán)境管理制度無(wú)法很好地適應形勢和工作的要求。一是,控制因素上的單一性、減排機制上的不系統性,導致與環(huán)境質(zhì)量改善的不匹配性。目前的控制因素主要集中在二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮排放總量四個(gè)污染物指標上,注重末端減排,而環(huán)境是個(gè)復雜系統,不只與這四類(lèi)污染物有關(guān)系,且關(guān)乎生產(chǎn)的全生命周期,所以往往是總量控制指標完成了,但環(huán)境依然繼續在惡化。二是,執行上不到位,政策、決策落不了地。這在環(huán)境領(lǐng)域是個(gè)突出的共性問(wèn)題,很多環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生不是沒(méi)想到,而是沒(méi)管到,環(huán)境領(lǐng)域有政策、有法律、有標準,就是沒(méi)執行,不好管、不敢管、不會(huì )管。但是我們相信這種狀態(tài)在新的《環(huán)境保護法》實(shí)施后會(huì )逐步改觀(guān),環(huán)保部門(mén)的執法權力在加強,那些真正污染環(huán)境、損害老百姓健康的企業(yè)和行為必須要控制住。三是,管理機制偏差,壓力倒置?,F在環(huán)境行政壓力最大的是基層環(huán)保部門(mén),可以說(shuō)是任務(wù)重、經(jīng)費少、人員弱、責任大。一些地方的基層環(huán)保部門(mén)既缺乏專(zhuān)業(yè)人員,又缺乏專(zhuān)業(yè)手段,有的地方甚至還是采用“人盯”的治理策略,這種落后的手段肯定是難以管住復雜的環(huán)境問(wèn)題的,而出了事問(wèn)責首當其沖的卻又是這些人,這種管理機制上的偏差要逐步糾正。環(huán)境問(wèn)題已被提升至與經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )問(wèn)題同等重要的高度,要真正加大地方政府對地方環(huán)境問(wèn)題的行政責任,只有地方政府充分重視環(huán)境問(wèn)題,中央的政策、決策才能在地方很好地貫徹、落實(shí)。四是,缺乏精細化的管理措施。目前,各項環(huán)境管理制度之間缺乏銜接,排污許可證、環(huán)評各打天下,污染治理方面污防司一統天下,各個(gè)制度、部門(mén)之間沒(méi)有很好地形成合力。
今后環(huán)境與健康工作的三大原則
中國環(huán)境管理:健康是制定環(huán)境治理政策最重要的推動(dòng)力。今年是新環(huán)保法的實(shí)施元年,新的《大氣污染防治法》修訂草案也提上了議事日程,環(huán)境管理正在由總量控制和污染防治轉向質(zhì)量改善。這種環(huán)保管理思路上的轉變對于今后工作的推進(jìn)有哪些影響與變化?
熊躍輝:一是,“健康優(yōu)先”,改革創(chuàng )新。我們必須正面我國面臨的環(huán)境與健康現實(shí)問(wèn)題,充分考慮社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平,以“健康優(yōu)先”的理念對現行環(huán)境保護相關(guān)政策和制度進(jìn)行改革,創(chuàng )新環(huán)境保護工作體制機制。
二是,風(fēng)險管理、標本兼治。要以環(huán)境與健康管理為抓手,在采取針對性的措施解決當前影響公眾健康的環(huán)境問(wèn)題的同時(shí),綜合運用法律、行政、經(jīng)濟政策等多種手段從根本上降低環(huán)境污染導致的健康風(fēng)險。
三是,環(huán)保統籌、部門(mén)協(xié)作?;?ldquo;預防為主、風(fēng)險管理”的理念,充分整合利用現有工作基礎與資源,建立環(huán)保部門(mén)牽頭統籌、衛生和其他部門(mén)協(xié)作的環(huán)境與健康工作管理機制。
今后要爭取建立基于健康風(fēng)險管理的環(huán)境與健康管理基本制度,推動(dòng)環(huán)境與健康工作成為環(huán)境保護的重要常規工作內容,增強應對和解決環(huán)境污染健康損害問(wèn)題的能力。力爭到2020年在全國范圍內建立起較為完善的環(huán)境與健康工作網(wǎng)絡(luò ),環(huán)境污染導致的健康風(fēng)險得到有效控制。
管理制度改革創(chuàng )新護航“健康優(yōu)先”
中國環(huán)境管理:您能說(shuō)說(shuō)在制度的改革創(chuàng )新過(guò)程中,應該如何體現“健康優(yōu)先”的理念嗎?
熊躍輝:一是,可以以健康風(fēng)險為重要約束條件進(jìn)行環(huán)境功能區劃分管理。以環(huán)境污染健康損害風(fēng)險為約束指標,確定重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域環(huán)境風(fēng)險,在環(huán)境健康風(fēng)險評估的基礎上,合理規劃城鎮和產(chǎn)業(yè)布局,劃定“健康紅線(xiàn)”,引導人口分布到合適居住的區域。對于已經(jīng)發(fā)生或者具有潛在公共健康損害風(fēng)險的區域,嚴格實(shí)施環(huán)境準入政策。
二是,將健康影響評估作為核心內容納入建設項目環(huán)境影響評價(jià)和規劃環(huán)境影響評價(jià)。強化建設項目和現有企業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估和監管,針對高危企業(yè)開(kāi)展環(huán)境污染健康影響評估,提出防止污染、保障公眾健康和避免造成生態(tài)破壞等方面的對策措施。
三是,對于污染場(chǎng)地修復后再利用的區域開(kāi)展環(huán)境與健康風(fēng)險評估。加強未開(kāi)發(fā)利用污染場(chǎng)地的環(huán)境管理,根據后續土地利用目的開(kāi)展環(huán)境與健康風(fēng)險評估,并發(fā)布重污染場(chǎng)地的環(huán)境健康風(fēng)險評估結果。
四是,將解決影響公眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題作為環(huán)境績(jì)效評價(jià)和考核的重要指標。建立以健康效益為重要內容的環(huán)境績(jì)效評價(jià)和考核制度,督促地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟和城市規劃中嚴守“健康紅線(xiàn)”,對于因環(huán)境污染健康損害問(wèn)題而導致發(fā)生重大群體性事件的地方政府實(shí)行“一票否決”。
五是,建立基于健康基準的環(huán)境標準制修訂管理機制。在環(huán)境標準制修訂過(guò)程中,以滿(mǎn)足保障公眾健康的需要為基本原則,對于基礎數據比較完備的化學(xué)物質(zhì),在充分考慮健康基準的條件下制定環(huán)境質(zhì)量標準。要建立以人群健康風(fēng)險控制為約束條件的環(huán)境容量估算方法,從而結合具體區域環(huán)境污染源的分布情況和生產(chǎn)情況,確定相關(guān)污染物的排放標準。
六是,將環(huán)境污染健康損害賠償作為重要內容納入環(huán)境損害賠償。制定環(huán)境健康損害鑒別標準和技術(shù)規范,認定相關(guān)專(zhuān)業(yè)機構資質(zhì),探索建立以應對環(huán)境污染健康損害補償和賠償為主要目的的排污收費、環(huán)境稅、超級基金、環(huán)境責任保險等籌資機制,形成適合我國國情的環(huán)境污染健康損害賠償制度。
風(fēng)險管理是環(huán)境與健康工作的核心
中國環(huán)境管理:您認為當前環(huán)境與健康工作的核心是什么?
熊躍輝:環(huán)境與健康問(wèn)題的影響因素很多,從環(huán)境與健康發(fā)展歷史看,具有清晰因果關(guān)系的案例在現實(shí)中是少之又少,多數情形是環(huán)境污染與健康的關(guān)系并不清楚。鑒于環(huán)境污染對健康影響具有暴露水平低、潛伏期長(cháng)、影響因素多、因果關(guān)系確定難等特點(diǎn),應以加強環(huán)境與健康風(fēng)險管理為工作核心,以努力將污染物健康風(fēng)險控制在可接受水平為工作目標。美國、日本等發(fā)達國家實(shí)踐證明,把健康風(fēng)險評估貫徹到環(huán)境監測預警、環(huán)境監督管理、環(huán)境影響評價(jià)、污染防治和環(huán)境宣傳教育工作中是環(huán)保部門(mén)實(shí)現風(fēng)險管理的最佳切入點(diǎn)。切實(shí)貫徹多部門(mén)協(xié)作、預防為主、綜合防治的方針政策,我國的環(huán)境與健康問(wèn)題就會(huì )逐步得到有效預防和控制。
今年的三大工作重點(diǎn)
中國環(huán)境管理:請您具體談?wù)劷衲戥h(huán)境與健康的工作重點(diǎn),有哪些標準或政策可能出臺?
熊躍輝:今年及今后一段時(shí)間內的工作重點(diǎn)就是推動(dòng)環(huán)境與健康工作成為環(huán)境保護的重要常規工作內容。一是對于環(huán)境污染問(wèn)題突出或者居民反映強烈的高環(huán)境風(fēng)險的區域開(kāi)展環(huán)境與健康調查。掌握人群環(huán)境污染物負荷水平、健康危害狀況等實(shí)際情況,為確定區域性?xún)?yōu)先控制環(huán)境污染物名單、制定環(huán)境污染健康損害認定標準并進(jìn)行健康損害補償提供依據。
二是開(kāi)展環(huán)境與健康綜合監測。環(huán)保部門(mén)負責篩選與識別環(huán)境污染健康損害高風(fēng)險點(diǎn)位,以防范健康風(fēng)險為目的,根據區域內環(huán)境污染源分布狀況和排放污染物情況,確定特征污染物,圍繞居民的生活模式合理設置監測點(diǎn)和差別化的環(huán)境監測項目,逐步實(shí)現環(huán)境與健康監測常規化。
三是針對重點(diǎn)區域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)開(kāi)展環(huán)境與健康風(fēng)險評估。編制和發(fā)布環(huán)境與健康風(fēng)險評估技術(shù)指南,建立環(huán)境與健康高風(fēng)險行業(yè)和企業(yè)目錄,建立以健康影響評價(jià)為核心的建設項目環(huán)境影響后評估制度。
新《環(huán)境保護法》第39條明確了國家環(huán)境和健康工作的主要內容,這是第一次把環(huán)境與健康管理工作在法律層面上進(jìn)行明確,但僅為原則性規定。為了增強法律的可操作性,我們今年正在研究出臺《關(guān)于推進(jìn)國家環(huán)境與健康工作指導意見(jiàn)》,做好頂層設計工作,抓緊制定發(fā)布《環(huán)境與健康工作管理辦法》,以此推動(dòng)環(huán)境責任保險、環(huán)境污染健康損害鑒定、環(huán)境健康風(fēng)險評估等法律法規文件的制定。
以“多元共治”理念做好信息公開(kāi)和公眾參與
中國環(huán)境管理:公眾健康問(wèn)題是一個(gè)非常敏感的話(huà)題,新《環(huán)境保護法》強調了“信息公開(kāi)和公眾參與”,而信息公開(kāi)是一柄雙刃劍,用得好能夠對工作起到監督、促進(jìn)作用,用的不好反而可能造成誤解甚至是事件、沖突。環(huán)境與健康方面能否公開(kāi)、公開(kāi)什么、怎樣公開(kāi)將非??简炚膱陶芰εc工作智慧,在這方面您如何看?
熊躍輝:新環(huán)保法的一個(gè)重要立法理念就是多元共治,應對環(huán)境與健康問(wèn)題離不開(kāi)全社會(huì )的關(guān)注與參與。
從企業(yè)角度看,排污企業(yè)應不斷推進(jìn)技術(shù)革新以減小生產(chǎn)活動(dòng)中排放的污染物對人群健康的影響。企業(yè)要積極履行環(huán)保責任,大力發(fā)展環(huán)保技術(shù),重視生產(chǎn)全過(guò)程的污染防治,對可能產(chǎn)生嚴重健康危害的污染物進(jìn)行監測,主動(dòng)開(kāi)展環(huán)境與健康風(fēng)險評估。
從公眾角度看,國家和政府應指導公眾積極參與環(huán)境與健康問(wèn)題的應對。要不斷提高公眾環(huán)境意識,推動(dòng)《“同呼吸、共奮斗”公民行為準則》的落實(shí)。
從參與形式看,要將環(huán)境與健康相關(guān)信息納入環(huán)境信息公開(kāi)和環(huán)境宣傳教育內容,不斷創(chuàng )新公眾參與形式。一方面,政府要組織發(fā)布科學(xué)的環(huán)境與健康知識,及時(shí)監測和糾正虛假錯誤信息,積極利用各種媒體宣傳提高公民環(huán)境與健康素養,建立環(huán)境與健康風(fēng)險交流機制,正面引導社會(huì )輿論,努力消除公眾疑慮。另一方面,企業(yè)也可以通過(guò)公益事業(yè)與社區共同建設環(huán)保設施,優(yōu)化環(huán)境,保護社區及公民的健康權益,取得社區居民對于企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的理解與支持,營(yíng)造良好的社區氛圍。
信息化手段助力環(huán)境與健康工作開(kāi)展
中國環(huán)境管理:新《環(huán)境保護法》在總則里提到了“促進(jìn)環(huán)境保護信息化建設”,突出了信息化手段對于環(huán)境保護工作的重要作用,您如何看待信息化對于環(huán)境健康工作的作用?
熊躍輝:加強信息基礎和共享能力建設是環(huán)境與健康能力建設的重要組成部分,今后要進(jìn)一步完善環(huán)境與健康管理技術(shù)支撐體系,提高科技對環(huán)境與健康管理的支撐作用,高度重視環(huán)境與健康基礎信息的獲取。一方面,進(jìn)一步開(kāi)展環(huán)境與健康調查,利用常規或專(zhuān)項調查的方式獲取污染物狀況、暴露方式、人群污染物負荷量、健康效應等各方面的數據,為風(fēng)險管理工作的開(kāi)展提供強有力的科學(xué)保障。另一方面,要繼續建設環(huán)境與健康信息化管理平臺,對各類(lèi)數據進(jìn)行整合加工,形成具有價(jià)值的信息資源,支持環(huán)境健康風(fēng)險管理和決策過(guò)程。充分發(fā)揮信息化在環(huán)境健康相關(guān)數據資源獲取、利用、加工、整合、挖掘等方面的作用,通過(guò)各類(lèi)數據的整合、共享提高環(huán)境健康管理工作效率和效益。
(原文刊登在《中國環(huán)境管理》2015年第1期)