“眉毛胡子一把抓”的環(huán)境管理模式將發(fā)生重大轉變。
環(huán)保部3日宣布,根據中央有關(guān)部門(mén)的批復,決定設置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。當日上午,環(huán)保部舉行了三個(gè)司的成立儀式,并任命了相關(guān)負責人。
中國行政體制改革研究會(huì )秘書(shū)長(cháng)王滿(mǎn)傳告訴《第一財經(jīng)日報》記者,盡管在大部制改革的背景之下,總體趨勢是精簡(jiǎn)機構,但為了適應外部環(huán)境變化和工作需求,有必要適時(shí)作出相應調整。
本報記者從環(huán)保部了解到,“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司成立后,“各司其職”的格局將形成。這意味著(zhù),中國的環(huán)境管理向系統化、科學(xué)化、精細化邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。
“對癥下藥”三大戰役
據環(huán)保部介紹,去年2月,中央有關(guān)部門(mén)批復同意環(huán)保部機構編制作部分調整,不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司,設置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。
王滿(mǎn)傳對《第一財經(jīng)日報》記者分析稱(chēng),新設“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司,有利于加強力量,“對癥下藥”,整合有限資源;其次,從機構名稱(chēng)的變化看,環(huán)境政策正在從污染物控制轉向更加注重改善環(huán)境質(zhì)量和提升綜合治理能力。
王滿(mǎn)傳還對本報記者表示,一般而言,部委機構調整后,省一級單位會(huì )隨之調整對口單位。但是到了地方的市縣一級,由于各地實(shí)際情況的不同,安排可能會(huì )更具靈活性。
國務(wù)院2013年9月頒布的大氣污染防治行動(dòng)計劃(下稱(chēng)“氣十條”)明確要求,完善國家監察、地方監管、單位負責的環(huán)境監管體制。去年頒布的水污染防治行動(dòng)計劃(下稱(chēng)“水十條”)也要求,“切實(shí)加強水環(huán)境管理”,“強化環(huán)境質(zhì)量目標管理”。
在今年1月11日召開(kāi)的2016年全國環(huán)境保護工作會(huì )議上,環(huán)保部部長(cháng)陳吉寧就稱(chēng):“我部機關(guān)內設機構調整和環(huán)境監察體制改革方案得到中央編辦批復。正在研究起草部機關(guān)‘三定’修訂草案和環(huán)境監察體制設置。”
對于水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司如今終于宣告成立,環(huán)保部表示,這是貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境保護、推進(jìn)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心各項工作有效開(kāi)展的重要舉措。
有環(huán)保專(zhuān)家表示,“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司的成立,是環(huán)保部機構改革走出的堅實(shí)一步,有利于更好統領(lǐng)和加大環(huán)境治理力度,精細化打好“水氣土”污染防治“三大戰役”。
陳吉寧曾表示,“十三五”時(shí)期,環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心,堅決打好大氣、水、土壤“三大戰役”,不斷提高環(huán)境管理的系統化、科學(xué)化、法治化、市場(chǎng)化和信息化水平,加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化。
為何撤下污防、污控司?
除了設置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司以外,環(huán)保部還將不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司。
王滿(mǎn)傳告訴本報記者,從原來(lái)兩個(gè)司的機構設置看,容易造成職能的交叉。
本報記者查閱環(huán)保部原來(lái)的機構設置發(fā)現,污染物排放總量控制司下設水污染物總量控制處、大氣污染物總量控制處;而污染防治司又下設大氣與噪聲污染防治處、飲用水水源地環(huán)境保護處、重點(diǎn)流域水污染防治處。兩個(gè)司的職能確有重疊。
《第一財經(jīng)日報》記者更進(jìn)一步了解到,不再保留污染防治司和污染物排放總量控制司,體現了陳吉寧的管理理念。
之前的環(huán)保部污染防治司主要負責環(huán)境污染防治的監督管理和環(huán)境形勢分析研究。水體、大氣、城區土地、噪聲、光、惡臭、固體廢物、化學(xué)品、機動(dòng)車(chē)的污染等樣樣管,還涉及海洋污染防治,被認為“既不專(zhuān)也不精”。
而污染物排放總量控制司主要承擔落實(shí)國家減排目標的責任。除了負責擬訂主要污染物排放總量控制、排污許可證和環(huán)境統計政策、行政法規、部門(mén)規章、制度和規范,并監督實(shí)施,還要組織測算并確定重點(diǎn)區域、流域、海域的環(huán)境容量。但陳吉寧表示:“總量控制的辦法,涵蓋的污染物種類(lèi)、污染源范圍以及削減的力度均不足以支撐環(huán)境質(zhì)量的全面改善。”
根據環(huán)保部今年確定的思路,未來(lái)環(huán)境管理在質(zhì)量與總量的把握上,應體現這樣的原則:質(zhì)量改善是剛性要求的紅線(xiàn),絕對不能觸碰;總量減排是硬性要求的底線(xiàn),是最基本的要求??偭繙p排考核必須服從質(zhì)量改善考核。質(zhì)量改善和總量減排任務(wù)均未完成,將嚴格依法問(wèn)責;質(zhì)量改善了而總量未完成,將尊重地方的協(xié)同減排,從國家總量指標進(jìn)行調劑,嚴格執行考核辦法。
不少學(xué)者分析稱(chēng),中國的環(huán)境政策正在由污染控制型政策逐步轉向以環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險防控為目標。
自2013年以來(lái),政府相繼發(fā)布“氣十條”、“水十條”。“土十條”(土壤污染防治行動(dòng)計劃)也將于今年頒布。這些國家行動(dòng)計劃,正是順應了從總量控制到質(zhì)量控制的趨勢和表現。此次環(huán)保部機構編制調整亦不例外。
環(huán)保監測執法將實(shí)行垂直管理
環(huán)保部“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司成立后,“各司其職”的格局將形成。隨著(zhù)土壤污染防治行動(dòng)計劃今年落地,三個(gè)司履職也都有了自己的“利劍”。
按照這一思路,環(huán)保部新的內設機構還會(huì )出現,比如“垂管辦”。本報記者獲悉,這一機構也是根據中央部署而設立的協(xié)調全國環(huán)境監測監察執法的垂直管理部門(mén)。十八屆五中全會(huì )明確提出,“實(shí)行省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理”。
目前,環(huán)保執法難最大的障礙在于行政管理體制。根據現行相關(guān)法律法規,地方環(huán)保部門(mén)接受上級環(huán)保部門(mén)和當地政府的雙重領(lǐng)導。盡管地方環(huán)保部門(mén)在業(yè)務(wù)上聽(tīng)命于上級環(huán)保部門(mén),但在預算和人事上受當地政府的控制。
環(huán)保部行政體制與人事司副司長(cháng)任勇表示,實(shí)行省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng )新。垂直管理改革也是一件非常復雜的事,牽一發(fā)而動(dòng)全身,不只是機構隸屬關(guān)系的調整,也將涉及地方政府層級間事權、政府相關(guān)工作部門(mén)間職能、環(huán)保系統內部職責運行關(guān)系等的調整,還需要對環(huán)境治理基礎制度進(jìn)行改革完善。
根據環(huán)保部制定的時(shí)間表,今年要做好省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理過(guò)渡期工作,下發(fā)相關(guān)通知,研究制定試點(diǎn)方案并開(kāi)展試點(diǎn),對試點(diǎn)省份在能力建設等方面給予支持,爭取2~3年左右完成改革任務(wù)。
而對于“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司和其他機構何時(shí)才能到位并發(fā)揮作用的問(wèn)題,環(huán)保部有關(guān)負責人3日表示,“由于機構調整涉及面廣,內部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個(gè)過(guò)程”。待整個(gè)工作完成后,將對外發(fā)布。