環(huán)評改革大幕拉起 環(huán)保部研究修改《環(huán)評法》
發(fā)布時(shí)間:2015-02-03 閱讀次數:8401
“環(huán)保部現在正在研究對環(huán)評制度的改革和對《環(huán)境影響評價(jià)法》(下稱(chēng)《環(huán)評法》)的修改。”在3月2日舉行的新《環(huán)保法》新聞通氣會(huì )上,環(huán)保部政法司副司長(cháng)別濤表示,希望環(huán)評法的修改能夠列入人大工作計劃,環(huán)保部正就改革做前期調研工作。
與此同時(shí),全國人大代表、金杜律師事務(wù)所并購部合伙人吳青也提出議案,建議修改《環(huán)評法》。
而國務(wù)院、國家發(fā)改委近期有關(guān)環(huán)評的一系列政策說(shuō)明,環(huán)評改革已經(jīng)開(kāi)始了。
借修法推動(dòng)審批改革
別濤介紹,《環(huán)評法》、包括《建設項目環(huán)境保護管理條例》(下稱(chēng)《條例》)都在研究修改的范圍內。正在研究的環(huán)評制度改革和環(huán)評法修改主要有兩個(gè)思路,“一是針對巡視組反饋的問(wèn)題,二是落實(shí)國務(wù)院關(guān)于行政改革審批精神。”別濤介紹。
2014年11月26日至12月26日,中央第三巡視組對環(huán)境保護部開(kāi)展了專(zhuān)項巡視。巡視組反饋稱(chēng),建設項目環(huán)境影響評價(jià)方面存在六大問(wèn)題:一是未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規現象大量存在,背后隱藏監管失職和腐敗問(wèn)題;二是有的領(lǐng)導干部及其親屬違規插手環(huán)評審批,或者開(kāi)辦公司承攬環(huán)評項目牟利;三是環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現象突出,容易產(chǎn)生利益沖突和不當利益輸送;四是環(huán)評機構資質(zhì)審批存在“花錢(qián)辦證”現象,后續監管不到位;五是把關(guān)不嚴、批而不管、越權審批不僅導致污染隱患,而且加大權力尋租空間;六是地方環(huán)保部門(mén)環(huán)評審批中腐敗問(wèn)題易發(fā)。
環(huán)評領(lǐng)域問(wèn)題確實(shí)不少見(jiàn)。2014年四川省發(fā)布的《關(guān)于建設項目環(huán)境影響評價(jià)違法行為專(zhuān)項清理整頓情況的通報》中顯示,僅四川省2014年就查處出602個(gè)建設項目涉及未批先建等各種環(huán)評問(wèn)題。
中央巡視組提出,要求環(huán)保部加大審批制度改革。以新《環(huán)保法》實(shí)施為契機,加大對環(huán)評違法違規行為的監管和懲戒力度,限期完成環(huán)評機構脫鉤改制,規范環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場(chǎng),深化環(huán)評審批改革,加強權力運行監督制約,壓縮權力尋租空間,全面清理環(huán)保系統領(lǐng)導干部及其親屬違規插手環(huán)評審批或開(kāi)辦公司承攬環(huán)評項目,嚴肅責任追究。
隨后,新任環(huán)保部長(cháng)陳吉寧以環(huán)境保護部黨組書(shū)記身份主持召開(kāi)環(huán)境保護部召開(kāi)全國環(huán)保系統黨風(fēng)廉政建設工作,提出啟動(dòng)環(huán)評法修改工作,加大對環(huán)評違法違規行為的監管和懲戒力度,全面清理環(huán)保系統領(lǐng)導干部及其親屬違規插手環(huán)評審批或開(kāi)辦公司承攬環(huán)評項目,嚴肅責任追究。
2014年12月29日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《精簡(jiǎn)審批事項規范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度工作方案的通知》,取消除重大項目之外的環(huán)評前置審批。別濤表示,此舉是將串聯(lián)審批改為并聯(lián)審批,提高審批效率,符合審批制度改革精神。
2月28日,國家發(fā)展改革委網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于放開(kāi)建設項目服務(wù)價(jià)格的通知》,放開(kāi)現行實(shí)行政府指導價(jià)管理的5項建設項目服務(wù)價(jià)格,實(shí)行市場(chǎng)調節,其中包括環(huán)境影響咨詢(xún)服務(wù)收費。有業(yè)內人士認為,引入市場(chǎng)競爭將使得以往帶壟斷性質(zhì)的灰色收入不復存在。
現行《環(huán)評法》與《環(huán)保法》沖突
《環(huán)評法》2003年頒布實(shí)施,旨在實(shí)施可持續發(fā)展戰略,預防因規劃和建設項目實(shí)施后對環(huán)境造成不良影響,促進(jìn)經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展?!稐l例》于1998年通過(guò)實(shí)施,旨在防止建設項目產(chǎn)生新的污染、破壞生態(tài)環(huán)境。
吳青認為,現行的《環(huán)評法》與新《環(huán)保法》有些內容直接發(fā)生了沖突,因此,環(huán)評法面臨著(zhù)需盡快予以修改的問(wèn)題。
吳青在議案中闡述,新《環(huán)保法》增設的“政策環(huán)評”制度,極大地擴大了環(huán)評范圍,而《環(huán)評法》對環(huán)評范圍的規定仍然局限于與土地利用有關(guān)的以及可能造成不良環(huán)境影響的范圍之內,與新環(huán)保法規定的一切經(jīng)濟、技術(shù)政策以及開(kāi)發(fā)利用有關(guān)的廣泛范圍產(chǎn)生了明顯沖突。
“新《環(huán)保法》規定了建設項目防治污染設施應當符合已批準的環(huán)評文件,而環(huán)評法允許’先建后報’的規定與環(huán)保法相沖突。”吳青在議案中寫(xiě)到。
新《環(huán)保法》第四十一條規定:建設項目中防治污染的設施,應當與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設施應當符合經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件的要求,不得擅自拆除或者閑置。 “《環(huán)評法》第二十四條規定建設單位在對建設項目性質(zhì)、規模、防治污染設施等進(jìn)行重大變動(dòng)后需要重新報批環(huán)境影響評價(jià),而無(wú)需符合此前首次批準的環(huán)評文件,變相允許了建設單位先建后報,與新環(huán)保法有明顯的矛盾沖突。”吳青認為。
此外,新《環(huán)保法》規定,除涉及國家秘密和商業(yè)秘密外,應當全文公開(kāi)環(huán)境影響報告書(shū),但《環(huán)評法》 僅規定建設單位在報批環(huán)評報告前應舉行聽(tīng)證會(huì )等,并無(wú)規定審批機關(guān)應公開(kāi)環(huán)評報告全文,“環(huán)評法在環(huán)評報告公開(kāi)方面缺乏與環(huán)保法對接的條文。”吳青認為。
此外,吳青還認為,2014年以來(lái),環(huán)評行政管理方面已發(fā)生了多項重大變革,處于轉變職能的需要,《環(huán)評法》也需要修改。
國務(wù)院辦公廳于2014年11月、12月先后出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監管執法的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“56號文”)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)精簡(jiǎn)審批事項規范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度工作方案的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“59號文”)。此外,環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于改革調整上市環(huán)保核查工作制度的通知》(環(huán)發(fā)[2014]149號),全面廢止了上市公司環(huán)保核查制度。這三份文件均對環(huán)評制度行政管理方面提出了明確的新要求。
“59號文”指出,“屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權的事項,一律不再作為前置條件。對法律法規沒(méi)有明確規定為前置條件的,一律不再作為前置審批。對法律法規明確規定為前置條件的,除確有必要外,都要通過(guò)修改法律法規,一律不再作為前置審批。”并且明確實(shí)施:“各負其責、依法監管”的原則,建立縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)管體系,將工作重心從事前審批轉向事中事后監管。”
“從這些文件可以看出,政府職能轉變要求輕事前審批,重事后監管,除重特大項目環(huán)評前置外,均改為并聯(lián)辦理?,F行環(huán)評法的重點(diǎn)主要落在環(huán)評審批工作上,并無(wú)具體規定環(huán)評后監管的程序。因此,環(huán)評制度在行政管理方面亦面臨重大變革,環(huán)評法亟待調整以符合目前政府行政管理職能轉變的需要。”吳青在議案中表示。
加強公眾監督和信息公開(kāi)已經(jīng)寫(xiě)入新《環(huán)保法》,陳吉寧部長(cháng)也特別強調要大力推進(jìn)信息公開(kāi),充分利用輿論力量,營(yíng)造強大的輿論聲勢,動(dòng)員全社會(huì )積極參與環(huán)境保護,積極監督環(huán)境領(lǐng)域及企業(yè)違法違規行為,進(jìn)一步凝聚全社會(huì )保護生態(tài)環(huán)境的正能量。
“現行環(huán)評法僅規定編制環(huán)評報告方、建設單位需要征求公眾或者專(zhuān)家的意見(jiàn)已經(jīng)遠遠不能滿(mǎn)足貫徹、執行政策方針的需要。”吳青在議案中表示。
與此同時(shí),全國人大代表、金杜律師事務(wù)所并購部合伙人吳青也提出議案,建議修改《環(huán)評法》。
而國務(wù)院、國家發(fā)改委近期有關(guān)環(huán)評的一系列政策說(shuō)明,環(huán)評改革已經(jīng)開(kāi)始了。
借修法推動(dòng)審批改革
別濤介紹,《環(huán)評法》、包括《建設項目環(huán)境保護管理條例》(下稱(chēng)《條例》)都在研究修改的范圍內。正在研究的環(huán)評制度改革和環(huán)評法修改主要有兩個(gè)思路,“一是針對巡視組反饋的問(wèn)題,二是落實(shí)國務(wù)院關(guān)于行政改革審批精神。”別濤介紹。
2014年11月26日至12月26日,中央第三巡視組對環(huán)境保護部開(kāi)展了專(zhuān)項巡視。巡視組反饋稱(chēng),建設項目環(huán)境影響評價(jià)方面存在六大問(wèn)題:一是未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規現象大量存在,背后隱藏監管失職和腐敗問(wèn)題;二是有的領(lǐng)導干部及其親屬違規插手環(huán)評審批,或者開(kāi)辦公司承攬環(huán)評項目牟利;三是環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現象突出,容易產(chǎn)生利益沖突和不當利益輸送;四是環(huán)評機構資質(zhì)審批存在“花錢(qián)辦證”現象,后續監管不到位;五是把關(guān)不嚴、批而不管、越權審批不僅導致污染隱患,而且加大權力尋租空間;六是地方環(huán)保部門(mén)環(huán)評審批中腐敗問(wèn)題易發(fā)。
環(huán)評領(lǐng)域問(wèn)題確實(shí)不少見(jiàn)。2014年四川省發(fā)布的《關(guān)于建設項目環(huán)境影響評價(jià)違法行為專(zhuān)項清理整頓情況的通報》中顯示,僅四川省2014年就查處出602個(gè)建設項目涉及未批先建等各種環(huán)評問(wèn)題。
中央巡視組提出,要求環(huán)保部加大審批制度改革。以新《環(huán)保法》實(shí)施為契機,加大對環(huán)評違法違規行為的監管和懲戒力度,限期完成環(huán)評機構脫鉤改制,規范環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場(chǎng),深化環(huán)評審批改革,加強權力運行監督制約,壓縮權力尋租空間,全面清理環(huán)保系統領(lǐng)導干部及其親屬違規插手環(huán)評審批或開(kāi)辦公司承攬環(huán)評項目,嚴肅責任追究。
隨后,新任環(huán)保部長(cháng)陳吉寧以環(huán)境保護部黨組書(shū)記身份主持召開(kāi)環(huán)境保護部召開(kāi)全國環(huán)保系統黨風(fēng)廉政建設工作,提出啟動(dòng)環(huán)評法修改工作,加大對環(huán)評違法違規行為的監管和懲戒力度,全面清理環(huán)保系統領(lǐng)導干部及其親屬違規插手環(huán)評審批或開(kāi)辦公司承攬環(huán)評項目,嚴肅責任追究。
2014年12月29日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《精簡(jiǎn)審批事項規范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度工作方案的通知》,取消除重大項目之外的環(huán)評前置審批。別濤表示,此舉是將串聯(lián)審批改為并聯(lián)審批,提高審批效率,符合審批制度改革精神。
2月28日,國家發(fā)展改革委網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于放開(kāi)建設項目服務(wù)價(jià)格的通知》,放開(kāi)現行實(shí)行政府指導價(jià)管理的5項建設項目服務(wù)價(jià)格,實(shí)行市場(chǎng)調節,其中包括環(huán)境影響咨詢(xún)服務(wù)收費。有業(yè)內人士認為,引入市場(chǎng)競爭將使得以往帶壟斷性質(zhì)的灰色收入不復存在。
現行《環(huán)評法》與《環(huán)保法》沖突
《環(huán)評法》2003年頒布實(shí)施,旨在實(shí)施可持續發(fā)展戰略,預防因規劃和建設項目實(shí)施后對環(huán)境造成不良影響,促進(jìn)經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展?!稐l例》于1998年通過(guò)實(shí)施,旨在防止建設項目產(chǎn)生新的污染、破壞生態(tài)環(huán)境。
吳青認為,現行的《環(huán)評法》與新《環(huán)保法》有些內容直接發(fā)生了沖突,因此,環(huán)評法面臨著(zhù)需盡快予以修改的問(wèn)題。
吳青在議案中闡述,新《環(huán)保法》增設的“政策環(huán)評”制度,極大地擴大了環(huán)評范圍,而《環(huán)評法》對環(huán)評范圍的規定仍然局限于與土地利用有關(guān)的以及可能造成不良環(huán)境影響的范圍之內,與新環(huán)保法規定的一切經(jīng)濟、技術(shù)政策以及開(kāi)發(fā)利用有關(guān)的廣泛范圍產(chǎn)生了明顯沖突。
“新《環(huán)保法》規定了建設項目防治污染設施應當符合已批準的環(huán)評文件,而環(huán)評法允許’先建后報’的規定與環(huán)保法相沖突。”吳青在議案中寫(xiě)到。
新《環(huán)保法》第四十一條規定:建設項目中防治污染的設施,應當與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設施應當符合經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件的要求,不得擅自拆除或者閑置。 “《環(huán)評法》第二十四條規定建設單位在對建設項目性質(zhì)、規模、防治污染設施等進(jìn)行重大變動(dòng)后需要重新報批環(huán)境影響評價(jià),而無(wú)需符合此前首次批準的環(huán)評文件,變相允許了建設單位先建后報,與新環(huán)保法有明顯的矛盾沖突。”吳青認為。
此外,新《環(huán)保法》規定,除涉及國家秘密和商業(yè)秘密外,應當全文公開(kāi)環(huán)境影響報告書(shū),但《環(huán)評法》 僅規定建設單位在報批環(huán)評報告前應舉行聽(tīng)證會(huì )等,并無(wú)規定審批機關(guān)應公開(kāi)環(huán)評報告全文,“環(huán)評法在環(huán)評報告公開(kāi)方面缺乏與環(huán)保法對接的條文。”吳青認為。
此外,吳青還認為,2014年以來(lái),環(huán)評行政管理方面已發(fā)生了多項重大變革,處于轉變職能的需要,《環(huán)評法》也需要修改。
國務(wù)院辦公廳于2014年11月、12月先后出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監管執法的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“56號文”)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)精簡(jiǎn)審批事項規范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度工作方案的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“59號文”)。此外,環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于改革調整上市環(huán)保核查工作制度的通知》(環(huán)發(fā)[2014]149號),全面廢止了上市公司環(huán)保核查制度。這三份文件均對環(huán)評制度行政管理方面提出了明確的新要求。
“59號文”指出,“屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權的事項,一律不再作為前置條件。對法律法規沒(méi)有明確規定為前置條件的,一律不再作為前置審批。對法律法規明確規定為前置條件的,除確有必要外,都要通過(guò)修改法律法規,一律不再作為前置審批。”并且明確實(shí)施:“各負其責、依法監管”的原則,建立縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)管體系,將工作重心從事前審批轉向事中事后監管。”
“從這些文件可以看出,政府職能轉變要求輕事前審批,重事后監管,除重特大項目環(huán)評前置外,均改為并聯(lián)辦理?,F行環(huán)評法的重點(diǎn)主要落在環(huán)評審批工作上,并無(wú)具體規定環(huán)評后監管的程序。因此,環(huán)評制度在行政管理方面亦面臨重大變革,環(huán)評法亟待調整以符合目前政府行政管理職能轉變的需要。”吳青在議案中表示。
加強公眾監督和信息公開(kāi)已經(jīng)寫(xiě)入新《環(huán)保法》,陳吉寧部長(cháng)也特別強調要大力推進(jìn)信息公開(kāi),充分利用輿論力量,營(yíng)造強大的輿論聲勢,動(dòng)員全社會(huì )積極參與環(huán)境保護,積極監督環(huán)境領(lǐng)域及企業(yè)違法違規行為,進(jìn)一步凝聚全社會(huì )保護生態(tài)環(huán)境的正能量。
“現行環(huán)評法僅規定編制環(huán)評報告方、建設單位需要征求公眾或者專(zhuān)家的意見(jiàn)已經(jīng)遠遠不能滿(mǎn)足貫徹、執行政策方針的需要。”吳青在議案中表示。